Του Δρ. Τζεφέρη Πέτρου
Όταν πριν από ορισμένα χρόνια με εκάλεσαν να διδάξω το θέμα αυτό σε κάποιο μεταπτυχιακό πρόγραμμα, αμέσως διαπίστωσα ότι λέγοντας “αδειοδότηση” εννοούσαν την “περιβαλλοντική αδειοδότηση” και δεν γνώριζαν ότι υπάρχει και κάτι άλλο πέραν της αδειοδότησης αυτής (ΜΠΕ, ΑΕΠΟ, ΣΔΑ), το οποίο σχετίζεται με την ισχύουσα λατομική-μεταλλευτική νομοθεσία (ΤΜ, άδεια εκμεταλλεύσεως, άδεια εγκαταστάσεων κλπ). Σήμερα το ίδιο θέμα τίθεται σε τελείως διαφορετική βάση από τον πρόσφατο Ν.4442/2016 (ΦΕΚ230/Α/7-12-2016), στο παράρτημα του οποίου (και μόνον) έχει ενταχθεί η εξορυκτική δραστηριότητα (ομάδα 2η). Ο νόμος αυτός, όπως αναφέρει ρητά, δεν επιφέρει αλλαγές στην σχετική περιβαλλοντική (αλλά και δασική) αδειοδότηση, πλην όμως προτίθεται να απλοποιήσει την εξορυκτική δραστηριότητα! Αυτό από μόνο του αποτελεί σχήμα οξύμωρο!
Ας σχολιάσουμε λοιπόν γράφοντας ορισμένες πικρές αλήθειες για το θέμα με μοναδικό γνώμονα το δημόσιο συμφέρον. Πρόκειται προφανώς για προσωπικές και όχι υπηρεσιακές απόψεις:
1. Χρειάζεται απλοποίηση η αδειοδότηση του εξορυκτικού τομέα, ειδικότερα του λατομικού;
Η απάντηση είναι ένα μεγάλο ΝΑΙ, κι αυτό επειδή το σημερινό κανονιστικό πλαίσιο αδειοδότησης και λειτουργίας εξορυκτικών έργων είναι πολύπλοκο, αποσπασματικό, χρονοβόρο και γραφειοκρατικό εμπλέκοντας πολλές εγκρίσεις και πολλές ενδιάμεσες υπηρεσίες οι οποίες δυστυχώς δεν λειτουργούν παράλληλα ώστε να συντέμνεται ο χρόνος εξυπηρέτησης του πολίτη και εκτός από αυτό, υφίσταται μεγάλη “διάχυση” της ευθύνης.
Η πληθώρα των νομοθετικών διατάξεων (νόμοι, ΠΔ, αποφάσεις, εγκύκλιοι κλπ) όχι μόνο δεν συμπληρώνει ή εκσυγχρονίζει το όλο σύστημα, αντιθέτως προκαλεί σύγχυση απαιτώντας διαρκώς νέες ερμηνείες. Μολαταύτα, από το σημείο αυτό μέχρι το σημείο να αδειοδοτούμε την εξορυκτική δραστηριότητα με γνωστοποίηση (“notification”) που επιχειρεί να εισάγει ο Ν. 4442 και αυτό να γίνεται σε κάθε περίπτωση εύρυθμα και λειτουργικά, απέχουμε σημαντικά[1]. Και σε αυτό συμβάλουν και αρκετές αντικειμενικές δυσκολίες που σχετίζονται με το φυσικό αντικείμενο της δραστηριότητας και οι οποίες δεν μπορούν να παρακαμφθούν.
2. Πόσο εύκολη ή δύσκολη είναι η αδειοδότηση του εξορυκτικού τομέα; Γιατί μέχρι σήμερα δεν έχει γίνει απλοποίηση, ενώ αρκετές ομάδες εργασίας έχουν προσπαθήσει;
Η εκμετάλλευση/αδειοδότηση των Ορυκτών Πρώτων Υλών (ΟΠΥ) είναι από τις πλέον δύσκολες και πολύπλοκες διαδικασίες, εμπλέκοντας από τη φύση της πολλά ρίσκα και πολλούς κινδύνους, ορισμένοι εκ των οποίων μη αντιστρεπτοί. Κατά την άποψή μου, η εξορυκτική δραστηριότητα απαιτεί απολύτως διακριτή αντιμετώπιση, για τους ακόλουθους λόγους:
– Είναι δημοσίου συμφέροντος όπως επίσης και η προστασία του περιβάλλοντος αλλά και η ασφάλεια και η δημόσια υγεία για τα οποία οι επιπτώσεις της εκμετάλλευσης ΟΠΥ είναι σημαντικότατες και συνεπώς χρήζουν δημοσίου ελέγχου πριν την έναρξή τους, επιπρόσθετα δε λόγω της ειδικής φύσης του αντικειμένου, του υψηλού κόστους επενδύσεων και της ειδικής τεχνολογίας και τεχνογνωσίας που απαιτείται.
– Προϋποθέτει επέμβαση επί του εδάφους (ή/και υπεδάφους), το οποίο αναλίσκεται και όχι απλώς διενεργείται δόμηση επί αυτού, συνεπώς δημιουργεί ζητήματα και εμπλοκή α) του χαρακτήρα του εδάφους (δασική/χορτολιβαδική έκταση, αγροτική, αμφισβητούμενη κλπ) β) το ιδιοκτησιακό του εδάφους (δημόσιο, ιδιωτικό, δημοτικό κλπ) και γ) χωροταξικά ζητήματα ανταγωνισμού με άλλες χρήσεις γης, λόγω της ιδιαιτερότητας a priori (από πριν) χωροθέτησης [2]. Όλες οι συμβάσεις παραχώρησης του “λατομικού δικαιώματος” γίνονται υπό το καθεστώς αίρεσης όλων των ανωτέρω ζητημάτων. Για παράδειγμα, πως παραχωρείται το δικαίωμα αυτό (και συνεπώς ανοίγει ένα λατομείο) σε έναν χώρο αμφισβητούμενο όπου δεν ισχύει το τεκμήριο κυριότητας του Δημοσίου (άρθρου 62 του ν.998/1979, όπως ισχύει), μπορεί να φανταστεί ένας απλός πολίτης; Μπορεί να ανοίξει εκεί (μιλάμε για ολόκληρες περιφέρειες πχ. Κυκλάδες), ένα λατομείο με απλή “γνωστοποίηση” από τον φερόμενο ως ιδιοκτήτη του εδάφους; Κοντολογίς σε ένα χώρο που δεν γνωρίζουμε ούτε το χαρακτήρα ούτε τις επιτρεπόμενες χρήσεις της γης αλλά ούτε και σε ποιόν ανήκει, να επιτρέψουμε την εκχέρσωση και την λατόμευση για δεκαετίες με αυτοματισμούς του τύπου: 1,2,3 δούλεψε!! Ολοι γνωρίζουν πόσο παθογενείς είναι όλοι οι παραπάνω τομείς στον τόπο μας. Δεν γνωρίζουμε το ιδιοκτησιακό ούτε έχουμε ρυθμίσει τις χρήσεις γης και τις επιτρεπτές δραστηριότητες σε κάθε επιμέρους τόπο, η δε χωροταξία είναι ακόμη στην αναμονή, την ίδια στιγμή που οι ΟΠΥ εντάσσονται σε ένα ιδιότυπο καθεστώς “από πριν” χωροθέτησης το οποίο δεν επιτρέπει την εν δυνάμει μετακίνησή τους στο χώρο.
– Έχει Εθνικό χαρακτήρα, εφόσον οι ΟΠΥ είτε α) ανήκουν στο κράτος ως εξαιρεθείσες υπέρ του δημοσίου είτε β) χαρακτηρίζονται ως δημόσιας ωφέλειας, δημιουργώντας έτσι ζητήματα δεσπόζουσας θέσης της πολιτείας ή ακόμη και ζητήματα που συσχετίζονται με την Εθνική κυριαρχία (πχ. υδρογονάνθρακες , ενεργειακά ορυκτά/λιγνίτες κλπ).
– Στερείται κοινωνικής αποδοχής και η απαξίωσή της έχει παγιωθεί διαχρονικά στον πολίτη και τις τοπικές κοινωνίες, απαιτώντας επιπλέον δράσεις/εγκρίσεις/διοικητικές πρακτικές που εγγυώνται την εφαρμογή της νομιμότητας αλλά και την παγίωση του αισθήματος δικαίου.
Για όλους τους παραπάνω λόγους η αδειοδότηση των ΟΠΥ γίνεται σήμερα υπό καθεστώς ειδικής νομοθεσίας στην οποία καθορίζονται αντικειμενικά κριτήρια ώστε να προστατεύονται τα ανωτέρω. Για τους ίδιους λόγους αποτελεί στρατηγικό λάθος η ένταξή της στον Ν. 4442/2016, όπου τα όρια που τίθενται για το πεδίο εφαρμογής του είναι το δημόσιο συμφέρον και το περιβαλλοντικό ρίσκο, όρια δηλαδή που κατεξοχήν εμπλέκουν την εξορυκτική δραστηριότητα.
Βεβαίως όλα τα παραπάνω δεν αποτελούν άλλοθι γιατί μέχρι σήμερα δεν έχουμε καταφέρει να απλοποιήσουμε την αδειοδότηση αυτή σε υποφερτά επίπεδα. Ενδεικτικό είναι ότι από το 1993 και μετά τον Ν.2115/93, δεν έχει ψηφιστεί νόμος αμιγώς για την δραστηριότητα αυτή, οι δε πολιτικοί μας μόλις έφτανε η ώρα να νομοθετήσουν σκέφτονταν το πολιτικό κόστος που σχετίζεται με την προαναφερθείσα απαξίωση του τομέα αυτού. Αλλά και οι ιδιώτες, τουλάχιστον ορισμένοι εξ’ αυτών, από τη μια διατυμπανίζουν παντού πόσο χρειάζονται όλα να μπουν σε μια “ρότα” επιτέλους ενώ από την άλλη είτε προτρέπουν σε “φωτογραφικές” ρυθμίσεις είτε κλείνουν το μάτι στο “μπάχαλο” της πολυνομίας που μολαταύτα τους επιτρέπει να συνεχίσουν να υφίστανται με το ελάχιστο δυνατό κόστος χωρίς να αποδίδουν τον “λογαριασμό” που τους αναλογεί…
3. Ποιο είναι το critical path που πρέπει να ακολουθήσουμε για να επιτύχουμε απλοποίηση και συντόμευση;
Όλες οι αναλύσεις και οι στατιστικές που έχουν γίνει μέχρι τώρα [3] [4] [5] συμφωνούν, ότι οι κρίσιμες παράμετροι για την απλοποίηση και κυρίως για την συντόμευση είναι : η περιβαλλοντική και η συνακόλουθη δασική νομοθεσία και οι διοικητικές πρακτικές που ακολουθούνται από τις αντίστοιχες υπηρεσίες, οι οποίες σημειωτέον δεν εκδίδουν την τελική διοικητική πράξη (άδεια εκμεταλλεύσεως) και συνεπώς δεν έχουν την συνολική εικόνα της όλης διαδικασίας.
Δεν νομίζω ότι αμφισβητείται από κανέναν ότι για να αδειοδοτηθεί ένα λατομείο -με το ισχύον καθεστώς- απαιτούνται από 2 έως και 5-8 χρόνια, αναλόγως της περίστασης! Επίσης όλες οι αναλύσεις συμφωνούν ότι η κρίσιμη διοικητική πράξη (με βάση την καθυστέρηση έγκρισης) είναι η έκδοση της ΑΕΠΟ η οποία απαιτεί το 80% του συνολικού χρόνου της αδειοδότησης, υπερβαίνοντας κατά κανόνα τους θεσμικούς χρόνους (4 και 6 μήνες για Α2 και Α1 έργα αντίστοιχα!!). Το στάδιο των πολλαπλών γνωμοδοτήσεων είναι επίσης χρονοβόρο και απαιτεί σημαντική απλοποίηση και κατάργηση όλων των χωρίς λόγο επαναλαμβανόμενων τέτοιων. Το στάδιο της τεχνικής αδειοδότησης (τεχνική μελέτη) είναι το πιο σύντομο και διαρκεί από 2 έως 6 μήνες, παρότι δεν προβλέπονται ρητά μέγιστες χρονικές προθεσμίες σε διάταξη νόμου. Τέλος το στάδιο εμπλοκής των δασικών υπηρεσιών για την εγκατάσταση σε δασική έκταση (έγκριση επέμβασης με έκδοση πράξης πληροφοριακού χαρακτήρα, υπολογισμός/πληρωμή ανταλλάγματος, πρωτόκολλο εγκατάστασης, δασοτεχνική μελέτη, τυχόν παραχώρηση χώρων για στείρα κλπ) είναι επίσης χρονοβόρο και απαιτεί σχετική απλοποίηση και επίσπευση.
Διερωτώμαι αν είναι σωστό να αγνοήσουμε, έστω και προσωρινά, τις ανωτέρω κρίσιμες παραμέτρους και να καταργήσουμε την τεχνική μελέτη (ΤΜ) για την “εκμετάλλευση”[6], να καταργήσουμε ενδεχομένως την “άδεια εκμεταλλεύσεως”, τις άδειες των συνοδών εγκαταστάσεων επεξεργασίας που ενίοτε αποτελούν μεγάλα εργοστάσια, τις άδειες για τη χρήση εκρηκτικών υλών κλπ. Δυστυχώς, αν το κάνουμε αυτό, πέραν της ανασφάλειας ως προς την αποτελεσματικότητα στο ζήτημα της απλούστευσης, πλήττουμε σοβαρά την όποια αξιοπιστία έχει απομείνει στην διοίκηση για την διασφάλιση της νομιμότητας και του δημοσίου συμφέροντος. Αντί να ασχοληθούμε με τα critical paths, ερχόμαστε να “αποδεκατίσουμε” τη λοιπή αδειοδότηση η οποία επιλαμβάνεται με σχετική επιτυχία τα λοιπά ρίσκα, την ασφάλεια, την βιωσιμότητα και την οικονομία των (μη ανανεώσιμων) αποθεμάτων κλπ. αλλά και την νομιμότητα. Καταργούμε, τοιουτοτρόπως, εγκρίσεις οι οποίες έχουν δοκιμαστεί στο χρόνο ως λειτουργικές και αδιάφθορες και κάνουμε πως δεν βλέπουμε δίπλα, το critical path…
Δυστυχώς σήμερα έχει τρωθεί σε μεγάλο βαθμό η αξιοπιστία μας ως διοίκηση και ως Χώρα, ότι δηλαδή είμαστε σε θέση να προτείνουμε και να εκτελέσουμε ένα τέτοιο σύνθετο έργο απλοποίησης, που άλλωστε δεν το κάναμε τόσα χρόνια, ως οφείλαμε. Και για έναν ακόμη λόγο, που αφορά την διαφθορά της διοίκησης και γενικότερα[7]. Δυστυχώς, διαφθορά υπάρχει.. αλλά την πολεμάς ξεριζώνοντας την πηγή, δεν την πολεμάς καίγοντας όλα τα ελάχιστα χλωρά που έχουν απομείνει σε αυτόν τον τόπο…
4. Τι πρέπει να κάνουμε;
Πρώτον, να απεμπλέξουμε την συγκεκριμένη αδειοδότηση από τον Ν.4442/2016. Όχι φυσικά με σκοπό να αναβάλουμε για μια ακόμη φορά αλλά γιατί η εξορυκτική δραστηριότητα απαιτεί ξεχωριστή αντιμετώπιση για τους λόγους που προαναφέρθηκαν. Ας το παραδεχθούμε. Ο τόπος μας δεν είναι έτοιμος για “γνωστοποίηση εδώ και τώρα και για κάθε περίπτωση” ως μεθοδολογία αδειοδότησης ακόμη και διαδικασιών με πολύ λιγότερο ρίσκο από την εξόρυξη. Και το άλλοθι της διατήρησης στο ακέραιο της περιβαλλοντικής αδειοδότησης (δηλ. επιτρέπω τα πάντα με “γνωστοποίηση” αλλά ελέγχω τουλάχιστον το περιβαλλοντικό ρίσκο) δεν επαρκεί…
Δεύτερον, να ολοκληρωθεί επιτέλους ο λατομικός νόμος, ο οποίος θα επιληφθεί όλων των θεμάτων συμπεριλαμβανομένης και της περιβαλλοντικής και δασικής νομοθεσίας που σχετίζονται με τη δραστηριότητα αυτή, κάνοντας ουσιαστικές παρεμβάσεις. Αν για παράδειγμα, πρέπει για λόγους απλοποίησης, οι δύο εγκρίσεις, τεχνικής (ΤΜ) και περιβαλλοντικής μελέτης (ΜΠΕ), να ενσωματωθούν σε μία έγκριση (Απ. Εγκρισης Τεχνικών και Περιβαλλοντικών Ορων, ΑΕΤΠΟ), για την περίπτωση των λατομείων, αυτό θα πρέπει να κριθεί στη διαπραγμάτευση του νόμου αυτού. Το ίδιο για την περίπτωση της έρευνας που αφορά τα λατομικά ορυκτά και της ένταξής της στο σύνολο σε καθεστώς ΠΠΔ, κάτι που επίσης απλοποιεί την όλη διαδικασία. Το ίδιο και για τα διαλαμβανόμενα στη δασική νομοθεσία και τα οποία αφορούν λατομεία. Δεν μπορεί για παράδειγμα, να μιλάμε για απλοποίηση της αδειοδότησης λατομείων και να ξεχνάμε ότι οι δασικές υπηρεσίες απαιτούν εκ των υστέρων, μετά δηλ. την έκδοση της ΑΕΠΟ ή της αδείας εκμεταλλεύσεως, και για την έναρξη των εργασιών από τον εκάστοτε εκμεταλλευτή, επιπρόσθετες γνωμοδοτήσεις/εγκρίσεις (ΥΑ 15277/ 2012, Ν.998/79, όπως ισχύει), οι οποίες ανεξάρτητα από την σκοπιμότητά τους, δεν περιλαμβάνονται στην περιβαλλοντική αδειοδότηση, επιβαρύνοντας με τον τρόπο αυτό συνολικά την όλη διαδικασία…
Βεβαίως στο πλαίσιο του νόμου αυτού δύνανται να περιληφθούν και επιμέρους στοχευμένες απλοποιήσεις που κρίνονται ως ώριμες να ενταχθούν στο καθεστώς είτε της “γνωστοποίησης” (πχ. η έρευνα σε ιδιωτικούς χώρους, η τεχνική μελέτη για την έρευνα ως δήλωση συμμόρφωσης με συγκεκριμένες τεχνικές προδιαγραφές) είτε της ενσωμάτωσης σε άλλες εγκρίσεις οπότε έχουμε εν δυνάμει κατάργησή τους ως διακριτές πράξεις (πχ. η άδεια εκμετάλλευσης στους δημόσιους χώρους όπου η σύμβαση μίσθωσης μπορεί να επέχει θέση αδείας, η άδεια λειτουργίας συνοδών Η/Μ έργων μέσα σε ένα λατομικό χώρο μπορεί να ενσωματωθεί στην άδεια εκμετάλλευσης κλπ). Αν ορισμένες από τις στοχευμένες αυτές απλοποιήσεις συνδυαστούν με μια δραστική βελτίωση των επιδόσεων της περιβαλλοντικής (και δασικής) αδειοδότησης, θεωρούμε ότι θα έχει γίνει ένα σημαντικό βήμα.
Τρίτον, να εκσυγχρονίσουμε το ισχύον μεταλλευτικό δίκαιο επί της ουσίας σε πολλά ζητήματα, όπου αυτό απαιτείται. Δεν επιτρέπεται την ίδια στιγμή που ζητούμε την βελτίωση της περιβαλλοντικής αδειοδότησης ειδικά για τα λατομεία (πχ. ΥΑ 1958/12 παράρτημα V κλπ. ) αλλά και γενικότερα τη θεσμοθέτηση νέου λατομικού νόμου που θα αντικαθιστά και θα εκσυγχρονίζει όλη την προηγούμενη λατομική νομοθεσία, η μεταλλευτική έρευνα κι εκμετάλλευση των μεταλλείων της Χώρας να διέπεται με όρους του 1964 (ΝΔ 4433/1964, ΦΕΚ 219 Α΄) και του 1973 (Μεταλλευτικός Κώδικας, ΝΔ 210/1973, ΦΕΚ 277Α΄). Για παράδειγμα, με το ισχύον μεταλλευτικό καθεστώς, δεν προβλέπεται εναλλακτική αξιοποίηση των ήδη εξοφλημένων μεταλλευτικών χώρων με την τυχόν πραγματοποίηση επενδύσεων γεω-μεταλλευτικού τουρισμού ή άλλων οικονομικών δραστηριοτήτων!
5. Βέλτιστη λύση το One stop shop
Τέλος η διεθνή εμπειρία συνηγορεί, ότι σε δραστηριότητες σαν αυτή, η καλύτερη μέθοδος είναι η αδειοδότηση τύπου one-stop-shop σύμφωνα με την οποία οι αρμόδιες αρχές συγκεντρώνονται σε ένα σημείο (υπηρεσία μίας στάσης) με το οποίο έρχονται σε επαφή οι αιτούντες σε συνδυασμό με την έναρξη παράλληλων διαδικασιών γνωμοδότησης που θα ελαχιστοποιεί τον χρόνο αλλά και το κόστος της συνολικής ανταπόκρισης της υπηρεσίας [8]. Η υπηρεσία μιας στάσης θα πρέπει να διαχειρίζεται τις αρμοδιότητές της ευέλικτα, εφαρμόζοντας την ηλεκτρονική διακυβέρνηση αλλά και σχετική λογοδοσία ώστε να μην εκφυλιστεί τελικά σε οne more shop…
Πόσο εφικτό είναι αυτό για την εξορυκτική δραστηριότητα; Μέχρι σήμερα η ελληνική πολιτεία έχει δείξει ότι μπορεί να εφαρμόσει το οne stop shop μόνο σε υπηρεσίες έκδοσης πράξεων δημοτολογίου και ληξιαρχείου που απαιτούν δύο κλικ και δεν εμπλέκουν πραγματικό ρίσκο! Όμως όσο ζούμε ελπίζουμε.. αρκεί να ξέρουμε τι θέλουμε …τελικά. Κι αν ακόμη δεν είμαστε έτοιμοι για ένα λειτουργικό οne-stop-shop (με contact points και λογοδοσία), μπορούμε τουλάχιστον να διαμορφώσουμε τον προθάλαμο προς την κατεύθυνση αυτή. Μπορούμε να διαμορφώσουμε έτσι τη διαδικασία, ώστε να μην πηγαινοέρχονται οι φάκελοι μέχρι να συμπληρωθούν, να μην υπεισέρχονται άσχετες υπηρεσίες για ενδιάμεσες διαπιστωτικές πράξεις που απλά επιβεβαιώνουν τον κανόνα της χρονοκαθυστέρησης και διαφθοράς, να εκμηδενίσουμε τους νεκρούς διοικητικούς χρόνους κλπ. Και τότε ενδεχομένως σε επόμενο στάδιο, αν οι μελλοντικές πολιτικές ηγεσίες αποφασίσουν να προωθήσουν κάτι θετικό που έχει γίνει στο παρελθόν, και αν καταφέρνουμε να …ζούμε ακόμη, ίσως να ευτυχήσουμε να δούμε αυτό που θα φτιάξουμε σήμερα να μετεξελιχθεί σε one stop shop! Dum spiro spero…
Αναφορές
[1] Τα μεταλλεία και τα λατομεία δεν είναι περίπτερα και καταστήματα λιανικής!
[2] Οι ιδιαιτερότητες του εξορυκτικού αναπτυξιακού τομέα
[3] Η ex post αξιολόγηση του Ν.4014/2011 και η υπέρβαση των θεσμικών χρόνων
[4] ΣΜΕ: τα προβλήματα αλλά και η συνεισφορά της εξορυκτικής βιομηχανίας
[5] Πάνω από 20 χιλιάδες ΜΠΕ υποβάλλονται κάθε χρόνο!
[6] Το ρίσκο της κατάργησης των τεχνικών μελετών εκμετάλλευσης ορυκτών πρώτων υλών
[7] Διεθνής Διαφάνεια: Μεγαλύτερη διαφθορά στην Ελλάδα
[8] Γενική Διεύθυνση Ορυκτού Πλούτου: One Stop Stop για την εξορυκτική δραστηριότητα
Πηγή: www.capital.gr
